2017年9月13日上午，由中国城市发展研究会城市建设投融资研究专业委员会暨全国城投公司协作联络会主办、长春市城市发展投资控股（集团）有限公司承办、中国现代集团等协办的全国城投公司协会2017年年会及专题研讨会在吉林长春盛大开幕，全国159家城投单位400余名参会代表相聚一堂，共同总结交流2017年的工作，介绍先进经验，探讨政策方向，共商发展大计。我市城发集团参加了此次会议。　　
　　大会举行了隆重热烈的《城投蓝皮书：中国城投行业发展报告（2017）》新书首发仪式。由全国城投公司协作联络会、中国城投网和中国现代集团联合编著的《城投行业蓝皮书：中国城投行业发展报告（2017）》（以下简称“蓝皮书”），通过对过去与中国城市建设投融资行业相关体制、机制、环境、政策、以及城投公司等融资行为、创新模式方面的规范研究，以理论学习、政策性的超前研究与实务性、可操作性的经验总结相结合的方法，为行业发展提供了切实可行的指导，为政府决策提供全面的参考，对于中国城投行业发展和城投公司转型是非常珍贵的资料。 
　　值得关注的是，在蓝皮书第五章节案例展示篇中，株洲城发集团被推荐为转型发展的优秀案例，通过《打造具有持续发展能力的城市资源综合开发运营商——以株洲市城市建设发展集团有限公司为例》一文，向全国城投类公司分享了转型经验，在城投行业树立了转型发展的典型。
　　分享原文如下
　　打造具有持续发展能力的城市资源综合开发运营商——以株洲市城市建设发展集团有限公司为例
　　摘  要：    株洲城发集团自1999年成立之初，就一直在转型发展之路上探索前进。第一阶段人员改制，至2004年，公司全部人员改制到位，转为企业身份；第二阶段重组，由城市公用事业资产经营公司重组为城市建设投资公司，即城投公司；第三阶段转型，通过资产资源整合重组，组建集团公司。在本次转型中，公司提出了市场化转型的定位，之后的五年发展战略规划也是围绕着市场化转型这个关键核心。成立至今，株洲城发集团始终坚持以转型发展为龙头，以市场化、企业化运作为要求，深入推进经营体制和建设体制改革，逐步形成了集建设、片区开发、房地产、公共资源、类金融等五大板块为一体的业务结构。文章通过介绍株洲城发集团的转型路径与做法，以及转型中需关注的核心问题，以期为全国城投转型提供经验借鉴。
　　关键词：转型发展  转型路径  转型启示 
　　一、公司基本情况
　　株洲城发集团是经株洲市人民政府批准设立的国有独资大型城建类企业，1999年成立之初，公司是以市建委下面的城建局为主体成立的株洲市城市公用事业资产经营公司，市自来水、公交、煤气公司为其出资人，后经重组，由城市公用事业资产经营公司改制为城市建设投资公司，即城投公司，原来的三家出资人也因此次重组转为城投公司下属子公司。2009年，由株洲市人民政府牵头，将全市城投企业进行全新定位，资产资源进行整合重组，公司借此将市办公楼、公园、教育资源等整合到旗下，资产规模迅速扩大到100多亿元，同时，在这次的改革重组中，政府承诺每年给公司注入2亿元资本金，一直持续5年，经过此次转型，公司的资产负债率大幅下降，也是在此次转型中，株洲城发集团定下了市场化转型的总基调。
　　2010年2月株洲城发集团正式组建集团化公司，经营范围涉及城市基础设施投资建设、房地产开发、公用事业投资经营、城市资源开发经营、资本运作等五大板块。在发展过程中，公司始终坚持“一个中心”即“由过去依赖政府资源作为信用支撑的企业转变为依靠自身信用能力为支撑的企业”、“两个基本点”即“风险防控和经营能力提升”不动摇，着力实现金融创新、建设模式创新、经营手段创新以及企业制度创新，将公司打造成具有持续发展能力的城市资源综合开发运营商。目前，株洲城发集团下辖20多家全资、参控股子公司，拥有株洲市多项项目特许开发权、公共事业资源特许经营权，已发展成为株洲市资产规模最大、信用等级最高（AA+）的政府投资类企业。截至2016年3月末，公司总资产规模达到555.77亿元，资产负债率控制在55.59%[ 数据来源于株洲市城市建设发展集团有限公司主体长期信用评级报告（2016年6月30日）]；融资工作不断创新，先后成为湖南省非省份城市中发行企业债券最多的企业、湖南省政府投资类公司中第一批注册成功永续中期票据的企业、湖南省内首单发行境外债券的国有企业、湖南省内第一家取得投资级国际评级Baa3评级的公司且也是穆迪国际评级公司出具的第一家境内地级市投资级Baa3评级的公司。
　　从成立之初就已经着手转型发展，先是逐步完成人员身份企业化改制，在组建集团化公司之后，更是以市场化转型为企业发展的核心，未来的株洲城发集团，将继续按照市场化原则和现代企业管理制度的要求，高树目标、真抓实干、开拓创新、务求实效，借用最先进的现代企业市场化运作理念，增强自身创效能力，确保公司健康持续发展，实现公司打造中部地区最具实力的城市资源综合开发运营商的目标定位，为株洲市的发展升级做出新的更大的贡献。
　　二、转型的基本路径与做法
　　株洲城发集团的转型发展路径，主要是从以下四个方面展开，包括功能定位与主营业务、运营与管控、投融资以及盈利与发展，每个方面的具体做法如下所述。
　　（一）功能定位与主营业务
　　功能定位与主营业务的转型，即功能定位由单一的基础设施建设平台向城市综合解决方案提供商转变。过去，与多数城投企业一样，株洲城发集团成立的主要目的就是替政府承担城市基础设施建设的投融资职能，公司在转型发展中，逐渐从过去的政府投资主体转变成现在的市场化投资主体，从过去的城市建设者转变成现在的城市运营服务者，功能定位转变之后，公司与政府划清界限，政府的事情政府去做，市场的事情公司去做，与之同步转型的必定是公司的主营业务，从过去的单纯投融资职能转变为现在的五大业务板块。
　　株洲城发集团下属的建设板块，转型之前主要是承接政府任务，转型之后，政府安排的任务公司仍是要做，因此建设板块仍是承接政府任务，但是与过去一旦承接政府项目，就必定亏损不同，从2015年开始，很多政府项目都采用PPP模式运作，公司转变为项目的投资商。第二个是片区开发板块，与过去单纯的只是修路、造桥不同，现在是从原来的一个点，做成一条线，进而铺成一个面，公司现有片区开发6个，总面积达40平方公里，片区开发的投资+建设+运营的全过程参与，致使公司在做政府项目的同时，自身也是在不断发展壮大。第三个就是类金融板块，公司在14年成立了担保公司（控股95%），15年成立了小贷公司（参股45%），目前，公司正在积极整合，准备成立一个金控集团，为公司上下游业务服务。
　　（二）运营与管控
　　运营模式与管控模式的转型，即由原先依附政府以完成指令性任务为特征的运营管控转型为契约化、市场化交易方式，实现政府职能管理的“契约化”与项目建设的“委托制”，建立符合市场化要求的公司治理结构，在不同的业务板块实施分类目标管控。
　　转型之前的株洲城发集团也是习惯于被动接受政府的行政性安排，没有自己的思考，没有自己的做法，只是按部就班的执行，转型之后的株洲城发集团，按照市场化的要求实施现代化企业管理。在组织架构上，业务重心基本上全部下移，集团总部专心做战略运营、资本运作以及风险防范同时配以一系列的制度、流程体系；在母子公司管控上，2016年厘清了集团和子公司的权限边界，梳理了制度流程，建立完善的决策机制，如项目的评审机制、考核机制、退出机制、交易机制、内部模拟考核机制以及利益分配机制等，同时根据不同的业务板块实施目标管理以及绩效管理，下属子公司的领导层绩效考核完全与经营业绩挂钩，实行利润分成制；在人力资源管理上，改革了老的人事用人制度，建立了灵活的人才选用机制，搭建了人才公平竞争的平台，畅通了人才晋升通道，创新了人才激励体系，引进并培养了一大批专业技术过硬、踏实肯干的人才，实现了所有员工全部是企业化身份，工资与市场接轨（国资委审批工资总额以及高管的工资，中层及以下参考公司的薪酬管理制度，子公司参考业绩考核制度），所有的招聘坚持“逢进必考”，经过资格审查+笔试+面试的层层筛选，所有的岗位采用竞聘上岗；在财务管理上，实行全面预算管理和财务集中核算；在项目运作上，实行目标责任制，项目目标落实到每位员工，同时目标完成与绩效直接挂钩，同时，加强项目运作中的廉政建设。
　　（三）投融资
　　投资模式与融资模式的转型，即投资模式从政府性项目投资为主向市场化、多元化以及自主性投资转变，融资模式一是从大资金池式的融资向资产负债关系清晰对应转变，二是从间接融资占主导向直接融资为主转变，三是从单一的债务融资向多层次、多方位的股权融资转变。通过投融资模式的转型，逐步形成资产资源的合理流动，盘活存量，做大增量，提升资产资源运营质量。
　　过去株洲城发集团的投资结构大概90%是为政府做事，10%可能是为自己，政府性投资项目只是被动接受，那么通过这几年的转型，投资结构得到了优化，基本上能实现对开，同时也建立了投资项目决策程序，不管是政府项目还是公司投资的项目，都严格执行投资决策程序。这一转变一方面是在很大程度上解决了过去投资计划预算安排得不到有效控制的问题，另一方面是通过投资的多元化，
　　延伸产业链，带动国有资本的合理流动，盘活存量、做大存量，提升了资本运营的质量，同时通过以控股、参股的形式进入到其他的业务、产业，实现了多元化的企业经营战略。在投资选择上，株洲城发集团还积极对接央企，2016年，在推进“湖南‘十三五’发展株洲市与中央企业项目对接”专场签约会上，公司共签约了4个项目，分别是株洲市区域集中供能项目、投融建一体化项目、开发性金融合作意向协议以及银企战略合作协议，签约项目总金额共计约320亿元。通过与实力雄厚的央企合作，引进、整合外部的资金、技术、人才和市场等各种资源要素，推动业务转型优化发展，提升经营水平，特别是在产业发展、项目建设、投融资领域通过“借力发力”，加快了公司发展转型升级的步伐。
　　株洲城发集团在融资上是实现集团统筹。在具体的融资模式转型上，株洲城发集团给出了三方面转型建议：一是从大资金池的融资模式向资产负债关系清晰对应转变，即融资是因为什么，融资是用于什么有一个清晰的对应关系，而不是放在一个资金池里面，不分对应关系的相互使用；二是以间接融资为主向直接融资转变，降低融资成本；三是从依靠政府信用向依靠资产信用转变，这里面关键的一点是划清平台公司承担的历史性政府负债和市场化融资的界限，在实现政府债务剥离的前提条件下，实现市场化融资，而市场化融资首要考虑的就是公司自身的资产规模以及资产的价值创造能力。另外，在融资资金的使用上，集团公司有专门的内部管理制度，即集团在进行融资时，利用了哪个子公司的资源，那么该子公司在使用融资资金时，无需收取使用资金，若其他子公司使用该融资资金，就需要按一个内部利率（低于市场利率）收取资金使用费用，以这种方式来进行统筹融资，增强了集团的议价能力。
　　（四）盈利与发展
　　盈利模式与发展模式的转型，即由持有部分难以变现的资产建设者向持有大量优质可持续盈利资产的投资者转变。过去，城投公司是以政府性项目建设为主，这部分项目大多是公益性项目或准公益性项目，很难产生盈利，不仅实现不了依靠项目运营实现经营利润，而且连项目建设成本都难以覆盖，再加上政府财政支出有限，导致负债累累，多数平台公司都是依靠借新还旧的模式维持公司的生存，因此，盈利模式与发展模式转型的关键就是获取优质资产资源，做大做强盈利能力，营造现金流，实现公司自身的造血功能。
　　株洲城发集团在2009年转型的时候，就依靠政府支持，划入了众多优质资源资产，目前，公司下属的公共资源板块，涉及水、电、气等关键资源，这块收益集团做并表处理，这部分业务的现金流稳定且良好，仅2016年一年就贡献了约30亿元的现金流，这对集团融资是一大优势。
　　三、转型中需关注的核心问题
　　株洲城发集团从以上四个方面实施了转型发展，并结合运作实际，总结了在转型中需要关注的几个方面关键问题。
　　（一）战略规划清晰
　　战略规划的出发点就是立足企业当前的实际条件和发展基础，充分考虑企业未来发展的系统性、长期性、艰巨性、立足高远，有效指导企业的发展路径，并实现预期目标。株洲城发集团指出，任何企业的发展都需要对未来有清晰的规划，战略规划是否清晰关系到企业的长远与未来，是公司发展之要，特别是公司的董事长对此要有深刻的认知。株洲城发集团对此也是制定了公司五年战略计划、三年行动计划，其中，三年行动计划是每年规划落地的具体对标。
　　（二）人力资源管理市场化
　　人力资源管理体系市场化是转型的重要内容，目前多数城投企业转型面临最大的瓶颈、制约也是人力资源，市场化招聘、薪酬市场化接轨、末位淘汰等等，这些在现代企业管理中习以为常的人力资源管理制度，在城投企业中推行的阻力就非常之巨大。但是，株洲城发集团也指出，人才是公司发展的第一资源，一旦当公司选择进入到转型发展的时候，人力资源很重要，并且人力资源这一块应该要破除观念。株洲城发集团近两年大概招聘了130位各领域的专业人才，2017年的人才招聘更是集团成立以来招聘岗位最广、录用人数最多、影响最大的一次，覆盖工程、财务、金融、企划、风控等20个专业技术岗位，共收到应聘简历1200余份，通过严格筛选，最终录用人员64人，录取率仅为5.3%。
　　（三）经营性现金流持续增长
　　经营性现金流持续增长是城投企业营造自身造血功能的重要表现，也是企业未来建立强大资产规模的一个基础性工作，更是企业实现资产证券化方式的一个关键。株洲城发集团指出，做大经营性现金流有三种方式，一是走企业相互之间的合作，二是进行兼并、重组、收购，三是做对外投资。株洲城发集团通过立足于片区开发业务，把包括水、电、气、停车场、广告、管廊等城市资源基本上全部垄断，同时跨行投资了融资担保、融资租赁、小额贷款、资产管理等金融业务，公司基本上形成了以公共资源板块为基础，以建设板块、片区开发板块为核心，以房地产、类金融板块满足城市功能提升要求的经营业务为支撑的业务体系。2016年，公司经营性业务大概增长了20个亿，实现经营性业务增长将近一倍。
　　（四）资产负债关系对应清晰
　　转型还有一个关注的重点就是资产与负债的对应关系，即前文提到的从大资金池的融资模式转向资产负债关系清晰对应，也即明确融资资金做到专款专用，因为什么进行融资，利用了哪些集团或子公司的哪些资源，融资资金的发放使用有一个清晰的对应关系，只有这样，转型才有一定的机会。株洲城发集团在融资资金使用上就有专门的内部管理制度，清晰明确各项融资资金的对应关系。 
　　（五）投资结构优化
　　投资结构的优化关键是与政府厘清关系，学会与政府进行博弈，该政府做的投资应该明确政府的投资任务、资金来源，而不是被动的、积极的接受政府行政性安排，不考虑投资是否合理，投资是否有收益等等。这个转型是个漫长的过程，不可能一蹴而就，株洲城发集团在投资结构的优化上，也是依靠逐年的积累。
　　（六）政府支持
　　城投公司成立的初衷，就是依靠政府背景履行投融资职能，虽经历年的政策演变，需要城投公司逐渐脱离政府，走向市场化，但是政府支持与否，依然是转型之后城投企业生存的关键，没有政府的支持，转型就是一句空话。株洲城发集团也指出，转型之后的城投企业，还是要做政府想做的事，只有这样，企业才有转型成功的可能。
　　四、转型启示
　　株洲城发集团作为湖南省一家市级政府投融资平台，从成立之初，就一直思考着转型的方式方法，并且不断尝试着前进，公司一直走在城投企业转型的前列。从最开始的人员身份改制，这在今天都是困扰着诸多城投企业转型的难题；到后来的重组，也是积极主动的争取政府资源，从而极大地增加了公司的资产规模，到现在的转型，公司也是在功能定位与主营业务方面、运营与管控方面、投融资方面以及盈利与发展方面进行积极的尝试，以至于在公司的信用建设、市场化管理、融资创新、资产规模等方面取得了不错的成绩。
　　通过以上关于株洲城发集团转型的思路与做法，以及转型中关注的核心问题分析，至少在以下几点可以给全国面临转型发展的城投企业一些经验与借鉴：一是内外转型的相互结合。外部转型主要是指脱离政府背景，实现市场化运作，这主要是通过不断提高公司自身的信用评级，增强信用建设为主线；内部转型主要是现代化企业管理体系以及制度的搭建，包括法人治理结构、组织架构、人力资源管理、引进职业经理人等等，只有内外转型的相互结合，才能促使城投企业真正的走向转型。二是创新融资理念和方式，实现投融资的对应使用。融资作为转型的一个重要方面，首先要解决的就是融资理念的问题，即融资绝对不是目的，而是个手段，融资绝对要主动，而不能被动；其次是实现融资形式的多样化，畅通融资渠道，多种融资渠道和工具的应用将使公司处于有利的融资地位，从而为转型赢得时间和空间；最后是投融资的对应使用，这可以有效解决预算得不到有效控制的问题。三是加强债务管理，切实防范风险。严格执行政企分离，建立政府性债务报告制度，债务责任主体应严格按照有关规定进行会计核算，加强财务管理，强化资金调度，控制和降低资金成本，接受财政、审计等部门的监督，并按规定及时报送财务报告、债务资金使用报告、偿债计划落实情况等资料，建立地方政府性债务风险预警和应急处置机制，切实防范风险。
　　本次入选蓝皮书优秀案例，分享在转型发展中的经验和见解，是行业同仁对城发集团转型发展工作的肯定，更是城发集团在转型发展道路上的激励。